作者：潘毅剛（浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副院長、研究員）

黨的二十屆三中全會提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。城鎮(zhèn)化率是衡量城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)水平最重要的指標(biāo)之一。國家統(tǒng)計局9月23日發(fā)布的新中國75年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告顯示，2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)66.16%，比1949年末提高55.52個百分點，年均提高0.75個百分點。75年來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1949年末，全國城市共有129個，城市人口共3949萬人。2023年末，全國城市個數(shù)達(dá)到694個，我國地級以上城市常住人口達(dá)到67313萬人。其中，常住人口超過500萬的城市有29個，超過1000萬的城市有11個。我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，不僅推動經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變革，也重塑了城鄉(xiāng)關(guān)系。了解中國城鎮(zhèn)化過程何以發(fā)生以及下一步趨勢，是弄懂城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)要義的關(guān)鍵。

首先，改革開放以來城鎮(zhèn)化率的不斷提高是人基于效率選擇的結(jié)果，包括三個底層動力機制：一是更多就業(yè)機會驅(qū)動大量富余青壯年農(nóng)業(yè)勞動人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。二是城鎮(zhèn)高于鄉(xiāng)村的收入級差，驅(qū)動人口從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。三是城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平和品質(zhì)、土地級差以及以住宅為代表的資產(chǎn)價值之間的財富差別，是城鎮(zhèn)化后期驅(qū)動農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的重要原因。這三個動力機制的主要機理是在效率和利益驅(qū)動下發(fā)生的勞動力流動選擇。城鎮(zhèn)化率不斷提高是我國城鄉(xiāng)不平衡初始條件下效率驅(qū)動的結(jié)果，同時也帶來我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的巨大變遷。

其次，不同地區(qū)城鎮(zhèn)化率提高的差異性是人基于要素稟賦和現(xiàn)有政策用“腳”投票的結(jié)果。城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的問題，需要用系統(tǒng)觀念去辯證分析。城鎮(zhèn)化率也因時因地不同。不結(jié)合其他發(fā)展性、均衡性指標(biāo)，是不能準(zhǔn)確度量城鎮(zhèn)化所處階段的。在經(jīng)濟高速增長階段，城鎮(zhèn)化率是個矢量指標(biāo)，有價值流向，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期時，各地因為城市規(guī)模大小、產(chǎn)業(yè)資源豐度而產(chǎn)生分化，人口流向復(fù)雜，須從多因素考量城鎮(zhèn)化全局效率。

因此，應(yīng)至少綜合四方面去判斷城鎮(zhèn)化率是否還有提高空間：一是人口城鎮(zhèn)化，無論戶籍人口還是常住人口，都能在一定程度上反映規(guī)模效益，戶籍與常住人口城鎮(zhèn)化率的差值又能較好反映職住之間的關(guān)系，以及城鎮(zhèn)收縮狀態(tài)。二是經(jīng)濟城鎮(zhèn)化，主要應(yīng)該從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)經(jīng)濟密度等關(guān)乎就業(yè)崗位創(chuàng)造的指標(biāo)去觀察。三是社會城鎮(zhèn)化，可以通過農(nóng)村居民收入與人均GDP比值來觀察，比值提高放緩，城鎮(zhèn)化速度也就慢下來了，說明人口轉(zhuǎn)移對效率提升作用減少。四是城鄉(xiāng)一體化，如城鄉(xiāng)居民收入比越大動力越大，基本公共服務(wù)均等化覆蓋率越高，人口向城鎮(zhèn)流動的動力就小了。

國務(wù)院近日印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》（下稱《行動計劃》）要求，經(jīng)過5年努力，我國常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%。今后，我們應(yīng)把更多考量放在城鎮(zhèn)化效率與質(zhì)量的提升上。

最后，未來中國城鎮(zhèn)化率的提高與國際經(jīng)驗有較大區(qū)別，除經(jīng)濟空間格局演變之外，政策和制度建構(gòu)方向?qū)⑹怯绊懭丝谶w徙轉(zhuǎn)移的最關(guān)鍵變量。中國城鎮(zhèn)化變化趨勢已很難用歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗對照，基于對我國國情的觀察，未來五大趨勢可見：一是迄今為止我們?nèi)蕴幵诮?jīng)濟結(jié)構(gòu)快速變遷期，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)深度演化還在繼續(xù)。二是跨區(qū)域人口流動仍將在很長一段時期發(fā)生，東部沿海相當(dāng)一部分區(qū)域城鎮(zhèn)化率還會提高。三是許多都市區(qū)極化還未完成，產(chǎn)業(yè)集聚導(dǎo)致人口集聚的邏輯仍然存在。四是縣城正在進(jìn)入新一輪洗牌，有些趨于收縮，有些精明增長，少數(shù)仍在擴張，縣城會在信息化、高鐵網(wǎng)絡(luò)化時代發(fā)生重大分化。五是縣城及大都市區(qū)周邊廣大農(nóng)村地區(qū)有可能成為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的生態(tài)空間，高素質(zhì)人口向農(nóng)村流動將成為可能，這是發(fā)展的螺旋式上升，不能簡單等同于西方現(xiàn)代化發(fā)展過程中的逆城市化。

綜上所述，能不能真正以人為本引導(dǎo)人口流動轉(zhuǎn)移，關(guān)系著城鄉(xiāng)融合格局的形成和中國式現(xiàn)代化的未來。《行動計劃》明確，深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要以體制機制改革為動力，充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊藏的巨大內(nèi)需潛力。我們要充分把握好適應(yīng)城鎮(zhèn)化演變規(guī)律的制度改革方向。一是在尊重城鎮(zhèn)發(fā)展自發(fā)演化和人口自由遷徙的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度建構(gòu)，把改革重心放在推動更大范圍的基本公共服務(wù)均等化和要素跨區(qū)域跨城鄉(xiāng)自由流動上。二是因地制宜，把提高經(jīng)濟密度放在提高城鎮(zhèn)化效率的重要位置。要允許資源向優(yōu)勢地區(qū)、規(guī)模城市相對集聚。城市群（大都市）依然是全球競爭的重要載體，我們要一手抓大都市的有序極化，一手抓城鄉(xiāng)融合的縣城城鎮(zhèn)高效集聚，加快構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展的良性互動機制。三是加快突破城鄉(xiāng)融合的體制機制壁壘。城鎮(zhèn)化難點在農(nóng)村，城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利也應(yīng)該分享到農(nóng)村。農(nóng)村生產(chǎn)空間并不是只能發(fā)展農(nóng)業(yè)，要加大城鄉(xiāng)體制改革尤其是農(nóng)村土地制度改革力度，為其他適宜在農(nóng)村集聚的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造要素集聚條件，為先進(jìn)要素流入農(nóng)村、實現(xiàn)農(nóng)村人口現(xiàn)代化打開制度通道。