縣城一頭連著大城市，一頭連著廣袤鄉(xiāng)村，是融合城鄉(xiāng)發(fā)展要素的重要樞紐。今年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，要進(jìn)一步補齊補強縣城短板弱項，在科學(xué)把握功能定位基礎(chǔ)上分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。這一政策導(dǎo)向表明，圍繞功能定位推進(jìn)縣城標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、特色化發(fā)展是必然選擇。

縣城的基本功能和特殊功能

在我國的城鎮(zhèn)體系中，不同等級規(guī)模的城鎮(zhèn)承擔(dān)著不同的功能。按作用的層次不同，縣城功能可分為基本功能和特殊功能。一方面，縣城作為我國城鎮(zhèn)體系金字塔的底座和基礎(chǔ)，是縣域政治、經(jīng)濟、文化和交通中心，自然承擔(dān)著異于其他城市的基本功能。具體而言，縣城的基本功能包括服務(wù)鄉(xiāng)村、連接城市、溝通城鄉(xiāng)三個方面。縣城服務(wù)鄉(xiāng)村功能，主要是指縣城作為農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品物流配送、農(nóng)村金融保險等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的集中地，旨在解決農(nóng)戶分散生產(chǎn)經(jīng)營中一些共性服務(wù)問題；縣城的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，可以提高農(nóng)村居民享受公共服務(wù)的可及性、便利性。縣城連接城市功能，則是指縣城處在縣域?qū)ν忾_放和聯(lián)系的最前沿，具有吸納城市先進(jìn)技術(shù)、信息、管理經(jīng)驗，并將其向整個縣域轉(zhuǎn)移、擴散的功能。縣城溝通城鄉(xiāng)功能，指的是縣城對于促進(jìn)工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城的雙向流通，以及資金、技術(shù)、人才等要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動，發(fā)揮著重要的橋梁紐帶作用。縣城承擔(dān)的這些基本功能在任何時候都處于基礎(chǔ)地位，是縣城之所以為縣城的根本所在。

另一方面，縣城功能往往還受所在區(qū)域自然環(huán)境、區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、歷史文化、發(fā)展政策等因素的影響，這些因素又賦予縣城特殊功能。特殊功能并不是每個縣城都具有的功能，而是為某一個或某一類縣城所特有的功能，彰顯的是縣城的個性，區(qū)分的是縣城之間的界限。如《意見》創(chuàng)造性地將縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城等五類，每類縣城都各自承擔(dān)著一些特殊功能。縣城擔(dān)負(fù)的特殊功能體現(xiàn)著某一個或某一類縣城的特質(zhì)，決定了其在一定時期的發(fā)展方向。

以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)補強縣城基本功能

縣城基本功能的發(fā)揮，是以縣城公共設(shè)施的完善和服務(wù)能力的提升為前提的。縣城能否有效地發(fā)揮其自身的基本功能,主要取決于縣城各個要素的結(jié)合所形成的內(nèi)在結(jié)構(gòu)狀況。公共設(shè)施和服務(wù)能力是縣城的重要構(gòu)成要素，在很大程度上決定了其內(nèi)在結(jié)構(gòu)合理與否。

改革開放以來，我國縣城建設(shè)取得了顯著成就，但由于歷史欠賬和一些現(xiàn)實因素，加之大多沒有標(biāo)準(zhǔn)可依，導(dǎo)致縣城總體上發(fā)育成長明顯滯后，尤其在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面的短板弱項還比較明顯。這些短板弱項不僅使得縣城難以更好滿足其自身居民日益增長的美好生活需要和生產(chǎn)方面的需求，也制約了縣城服務(wù)鄉(xiāng)村、連接城市、溝通城鄉(xiāng)等基本功能的發(fā)揮。

補強縣城基本功能，需要盡快建立縣城建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)縣城標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。將“標(biāo)準(zhǔn)化”融入縣城建設(shè)之中，不僅有利于規(guī)范縣城的基礎(chǔ)屬性和本質(zhì)內(nèi)涵，為縣城建設(shè)提供明確的方向，也有利于明確縣城建設(shè)的具體要求，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，還有利于評價縣城建設(shè)的質(zhì)量和成效。

推進(jìn)縣城標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，首先，要依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，建立包括公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施等領(lǐng)域，涵蓋多個子系統(tǒng)的縣城建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，每個子系統(tǒng)均要明確基本配置要求。其次，要以“標(biāo)準(zhǔn)化”引領(lǐng)縣城建設(shè)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)實施，讓標(biāo)準(zhǔn)在縣城建設(shè)中落地生根，力爭實現(xiàn)高起點規(guī)劃、高強度投入、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理。最后，要建立和完善縣城標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的計劃—執(zhí)行—評價—反饋的全鏈條管理，細(xì)化工作流程，形成可持續(xù)推進(jìn)的閉環(huán)系統(tǒng)，切實保障縣城標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平的穩(wěn)步提升。

以特色化發(fā)展彰顯縣城特殊功能

推進(jìn)縣城標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并不意味著縣城要同質(zhì)化發(fā)展。實際上，我國縣城數(shù)量大、分布廣、類型多，特色化發(fā)展是必然趨勢。縣城特色是一個縣城明顯區(qū)別于其他縣城的個體特征，是縣城競爭力不可缺少的標(biāo)志，也是縣城特殊功能得以展現(xiàn)的條件。縣城一旦失去了特色，縣城之間的界限就會模糊，縣城就只能維持基本功能而無法彰顯特殊功能，進(jìn)而其存在的價值就會大打折扣。

推進(jìn)縣城特色化發(fā)展，需要因地制宜、應(yīng)時而變。一要明確縣城類型，找準(zhǔn)功能定位。每座縣城都要根據(jù)自身地理特征、資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)、歷史沿革等因素，并參照《意見》中五類縣城的區(qū)分，明確自己的定位類型，以及相對應(yīng)需要承擔(dān)的特殊功能。二要把握優(yōu)勢特色，合理確定發(fā)展路徑。每座縣城都要立足功能定位，充分挖掘發(fā)展過程中所具有的資源、區(qū)位、交通、文化等方面的比較優(yōu)勢，然后依托這些有利條件，選擇合適的發(fā)展路徑，進(jìn)而在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建筑風(fēng)貌、精神氣質(zhì)上努力形成自身的特色。三要處理好縣城優(yōu)勢特色的自然形成與人為建構(gòu)的關(guān)系。一座縣城的優(yōu)勢特色，有些是依循自然條件，經(jīng)過長期的歷史積淀而逐漸形成的，有些則可以通過人的主觀能動性人為建構(gòu)起來。自然形成的優(yōu)勢特色需要發(fā)揮人的主觀能動性進(jìn)一步促其放大凸顯，而人為建構(gòu)起來的優(yōu)勢特色也要以尊重自然規(guī)律為前提，以自然形成的優(yōu)勢特色為基礎(chǔ)。

楊國才

（作者單位：安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心安慶師范大學(xué)基地。本文系省社科規(guī)劃項目[AHSKF2019D021]研究成果）